Los mexicanos ya tenemos una nueva ley. La aprobaron prácticamente por unanimidad tanto diputados como senadores en diciembre pasado y apenas hace unos días el presidente Fox encabezó la ceremonia de la firma del decreto de la Ley General de Desarrollo Social. Los trabajos para concretar este ordenamiento jurídico tienen su origen en la pasada legislatura, la 58, a partir de varias iniciativas presentadas tanto por senadores como diputados.
Aquí tenemos un caso donde el Congreso de la Unión tomó la iniciativa y propuso. Ahí se diseñó, discutió y aprobó la ley, en un lapso que abarcó dos legislaturas y el Presidente de la República la promulgó.
La ley en comento consta de 85 artículos en cinco títulos (disposiciones generales; de los derechos y las obligaciones de los sujetos del desarrollo social; de la política nacional de desarrollo social; del sistema nacional de desarrollo social y de la evaluación de la política de desarrollo social) y seis transitorios. La nueva ley da para analizarla desde la perspectiva jurídica, social, política, administrativa y económica. Sin embargo, en este espacio sólo abordo algunos aspectos relacionados con las finanzas públicas, en especial el presupuesto público y la administración pública, esto es con puntos clave para su implantación y su viabilidad.
Para empezar, este esfuerzo legislativo es loable por dotar a nuestro país de un marco jurídico que precise los derechos para el desarrollo social. Esto incluye a “la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no-discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (artículo sexto). Al definir en Ley el Desarrollo Social, elimina la discrecionalidad con la que el Ejecutivo federal ha venido definiéndola para propósitos de la presentación del proyecto del Presupuesto de Egresos de la federación. De tal suerte que la clasificación funcional del gasto programable deberá ahora circunscribir la función de desarrollo social a esta ley. En términos presupuestarios, para 2004 el Gobierno Federal erogará más de 696 mil millones de pesos para educación; salud; seguridad social; urbanización, vivienda y desarrollo regional; agua potable y alcantarillado y asistencia social, que comprenden la función presupuestaria de desarrollo social. De esta cantidad, aproximadamente, más de 248 mil millones de pesos se transferirán a las entidades federativas y a los municipios a la educación básica y normal, la tecnológica y de adultos; la operación de los servicios de salud; infraestructura social, educativa, estatal y municipal través del Ramo 33 Aportaciones Federales.
Si al primer monto le sumamos lo que los estados y los municipios aportan adicionalmente a estos rubros, que es una cifra cercana a los 200 mil millones de pesos, los tres órdenes de Gobierno, el federal, estatal y municipal, destinan al desarrollo social más de 12.6% del Producto Interno Bruto. Este porcentaje no es nada despreciable, pero si lo contrastamos con el hecho de que aún hay cerca de 40 millones de mexicanos fuera de la cobertura de la seguridad social, que la educación pública y los servicios de salud dejan aún mucho qué desear, los recursos destinados al desarrollo social resultan no sólo insuficientes, sino que se distribuyen y ejercen de manera ineficiente.
La distribución regional muestra una concentración de recursos en el DF y el tema de eficiencia es muy delicado, pues no todos estos recursos llegan a los beneficiarios de los servicios públicos, sino que un porcentaje importante se queda en el camino en la administración y supervisión.
Esto desde luego hay que contrastarlo también con las fuentes de financiamiento actuales. La comparación muestra que este porcentaje no es superior a lo que se recauda sólo por ingresos recurrentes provenientes de los impuestos federales, estatales y municipales, así como las contribuciones al IMSS, cuya suma equivale a más de 13 por ciento del Producto Interno Bruto, PIB. Esto es preocupante, porque no están luciendo los recursos provenientes de la explotación de nuestros hidrocarburos. En este sentido, la inversión presupuestaria del Gobierno Federal, sin el sector energético, es de sólo 1.1 por ciento de PIB mientras que los ingresos por derechos derivados de la extracción de hidrocarburos es de 3.4 por ciento del PIB.
Aquí es donde empieza el problema para la viabilidad del desarrollo social, pues otras funciones importantes de Gobierno, como las que llevan a cabo los poderes Legislativo y Judicial, la defensa de la soberanía del territorio nacional y la seguridad pública, sin las cuales no podría darse el desarrollo de un país, se están fondeando con recursos no recurrentes.
O si hiciéramos el ejercicio al revés, fondeando primero con los impuestos estas funciones, dejaríamos el financiamiento del desarrollo social a expensas de los recursos no recurrentes, esto es ingresos petroleros que se determinan en el exterior. Esta es nuestra gran fragilidad como país y desde luego es la debilidad del Estado mexicano, que no tiene los medios suficientes para asegurarle estabilidad y crecimiento al bienestar social.
De ahí que varios mandatos de la nueva ley sean algo así como rudeza innecesaria, o como un buen deseo si no se acompañan de un aumento en la recaudación de impuestos. Ejemplo de ello son los artículos 20 y primer párrafo del 23. Cito: “El presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento económico del Producto Interno Bruto en los Criterios Generales de Política Económica y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Gobierno Federal”. Y “el gasto social per cápita no será menor en términos reales al asignado el año anterior”.
Estos artículos no van a contribuir a mejorar la discusión del presupuesto público o a lograr que nuestros impuestos rindan mejor. La conducta que se promueve en el análisis, debate y aprobación de los programas sociales que se definen en Ley como prioritarios y de interés público parten de la falacia de que más es mejor. ¿Quién ha certificado que lo que actualmente dedicamos al desarrollo social se hace de la manera más eficiente? Esta es una asignatura pendiente.
Estos artículos se debieron centrar en ampliar la cobertura y mejorar la calidad y calidez de los servicios públicos comprendidos dentro del desarrollo social, vinculándolos a recomendaciones del Consejo de Evaluación basadas en resultados. Es más fácil justificar un aumento en las contribuciones si son para incorporar a más hogares a los programas de abatimiento a la pobreza, o para dotarlos de agua, drenaje, electrificación, etcétera a simplemente creer que con dedicar más recursos a estos programas el bienestar se va a elevar. Aquí confundieron el fin con el medio.
En el ámbito de la administración pública, la Secretaría de Desarrollo Social eleva aún más su rango. La Ley General de Desarrollo Social pudo haberse llamado también la Ley General de la Secretaría de Desarrollo Social, pues dota a esta dependencia de facultades extraordinarias tanto en el ámbito federal como en el de la relación con los Gobiernos estatales y municipales. El titular de la Sedesol presidirá la Comisión Nacional de Desarrollo Social, la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y el Consejo Consultivo de Desarrollo Social. Encabeza el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. El secretario Ejecutivo del Consejo Consultivo también lo nombrará el secretario de Desarrollo Social y el Ejecutivo federal nombrará al del Consejo Nacional de Evaluación.
Cabe destacar que este consejo sólo podrán integrarlo “seis investigadores académicos que sean o hayan sido miembros del Sistema Nacional de Investigadores, con amplia experiencia en la materia y que colaboren en instituciones de educación superior y de investigación inscritas en el Padrón de Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología”. Además, se le da carácter de organismo público descentralizado, con el fin de dotarlo de personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica y gestión.
La nueva ley no establece sanciones, aunque sí establece las bases para la denuncia popular y la contraloría social. Hubiera sido deseable que la ley prohibiera que los resultados de los programas de desarrollo social sean parte de las campañas mediáticas donde el Ejecutivo federal se adjudica como patrimonio personal los avances del desarrollo social. En transitorios se obliga al Ejecutivo federal a expedir el reglamento de esta Ley en un plazo no mayor de 90 días naturales a partir de su entrada en vigor, pero se olvidó u omitió la obligación al Ejecutivo federal a crear todos estos consejos y comisiones con las plazas y recursos existentes. A este respecto es deseable que esta Ley no conduzca a más burocracia y a más teoría para la clasificación de los pobres, sino que contribuya a una mejor coordinación al interior del gabinete y con los Gobiernos estatales y municipales que se reflejen en resultados palpables para la población, pues de otra forma pronto vendrá la convocatoria para la Convención Nacional para el Desarrollo Social. [email protected] El autor es secretario general de la Fundación Colosio.
