El politólogo polaco advierte sobre la necesidad de reformas de instituciones y considera que la Presidencia mexicana es la más débil de Latinoamérica.
Para Adam Przeworski, uno de los politólogos más importantes en la actualidad, el sistema semipresidencial es inferior a un sistema presidencial o a un sistema parlamentario. “El principal problema con los sistemas semipresidenciales es que inevitablemente introducen ambigüedad sobre los poderes respectivos del presidente y del primer ministro”, lo cual da lugar a un sinnúmero de conflictos entre ellos, dice. Advierte también sobre los inconvenientes de una parlamentarización a “medias” y recomienda paciencia a la Oposición mexicana, pues “alguien tiene que ser capaz de gobernar”.
Autor de más de una docena de libros, entre ellos textos clásicos sobre las transiciones a la democracia, Przeworski recomienda fortalecer las prerrogativas legislativas del presidente para tener un mayor grado de gobernabilidad en México. Sin embargo, sugiere tener mucho cuidado a la hora de diseñar instituciones para evitar que, al final, sólo se socave el sistema entero al mismo tiempo.
A continuación se presenta el texto íntegro de la entrevista.
En algunas transiciones a la democracia muy celebradas, como la española, los pactos entre las elites se han convertido en un modelo a seguir. ¿Qué tan comunes son los pactos en las transiciones a la democracia? ¿Cuál es su importancia real en el cambio de régimen?
Los pactos son importantes, y eran frecuentes en transiciones a la democracia. La democracia es un sistema en el que los conflictos se procesan de acuerdo a reglas. Los pactos son acuerdos para disentir o, más precisamente, acuerdos sobre las reglas para procesar desacuerdos. Algunos de estos pactos de transición también contenían garantías para los miembros del régimen autoritario que abdicaba del poder y algunos incluían acuerdos sustantivos sobre la economía u otros aspectos. Estas últimas cláusulas -las sustantivas- no son creíbles, porque en elecciones subsecuentes los votantes son soberanos y no están atados por los pactos. Pero los acuerdos sobre las reglas tienden a ser más perdurables mientras permitan a las fuerzas políticas importantes aspirar a triunfar algún día bajo esas mismas reglas.
Se debe distinguir entre los pactos políticos fundacionales -acuerdos sobre las reglas- y los acuerdos sustantivos -conocidos comúnmente como “pactos sociales”- sobre restricciones salariales, empleo, precios o redistribución del ingreso. Estos últimos tienden a ser frágiles. Los pactos sociales son intentos de mejorar la situación exhortando a estas fuerzas a no hacer lo que es mejor para ellas, son acuerdos voluntaristas. Pero tras llegar al acuerdo, todos tienen un incentivo a desviarse, a hacer trampa: una vez que las empresas se comprometen a ciertos niveles de precios, los sindicatos quieren salarios más altos; una vez que los sindicatos ofrecen restricciones de salario, las empresas tal vez quieran aumentar los precios, etc. Es por esto que los pactos sociales no son efectivos. Cambiar los incentivos a través de las políticas gubernamentales parece ser más efectivo para controlar la economía que los “pactos sociales”.
¿Qué es más importante cuando se da un cambio de régimen: aprobar reformas estructurales que fomenten el crecimiento económico o diseñar nuevas instituciones políticas?
Ambas son importantes, pero su importancia relativa depende del nivel de desarrollo y quizá del grado de desigualdad. Lo que sabemos es que la democracia sobrevive en países de alto ingreso: ninguna democracia ha caído en países con un ingreso per cápita mayor del que tenía Argentina en 1975, que era más bajo que el ingreso de México hoy. Había alrededor de 40 regímenes democráticos en países más ricos que Argentina y ellos perduraron alrededor de mil 200 años en conjunto; enfrentaron todo tipo de crisis; y todos sobrevivieron. Por lo tanto, parece que una vez que el país alcanza un nivel de ingreso, las instituciones no importan mucho para la supervivencia de la democracia. En países más pobres, las democracias son más vulnerables, y ahí las instituciones son más importantes. Pero las instituciones no surgen de la nada, por eso muchos países pobres tienen instituciones débiles.
¿Por qué se obsesionan tanto los políticos con redactar nuevas constituciones o, por lo menos, nuevas reglas del juego (la famosa reforma del Estado)?
Existen buenas razones para pensar que el funcionamiento de una economía depende del diseño de las instituciones. Donde el sistema institucional promueve la rendición de cuentas de los gobiernos a los ciudadanos; donde los políticos electos tienen instrumentos para supervisar el funcionamiento de la burocracia; donde los conflictos privados entre ciudadanos, y entre el Gobierno y actores privados, son procesados efectivamente por un judicial independiente, se puede esperar que habrá menos corrupción, mejores políticas públicas y más seguridad para los actores privados para planear sus vidas, incluyendo su vida económica. Dicho esto, yo no creo que sepamos cómo reformar el Estado. Las instituciones son sistemas muy complejos y cambiar una parte de ellas en un momento determinado puede mejorar esta parte y socavar el sistema entero al mismo tiempo. Consideremos la independencia del Poder Judicial. Si haces una reforma en la que cada juez se vuelve independiente, sólo se disminuye el costo de los sobornos. Cuando el Poder Judicial depende de políticos, para sobornar a un juez, una empresa debe sobornar a los líderes de los partidos, pagar por su silencio y comprar a un juez en particular. Cuando cada juez es independiente, comprarlos es barato.
¿Un sistema semipresidencial combina lo mejor de los sistemas presidenciales y lo mejor de los sistemas parlamentarios? ¿Es preferible un sistema semipresidencial a un sistema presidencial o a un sistema parlamentario?
Una vez más, se debe ser cuidadoso. Aún cuando un sistema semipresidencial combina lo mejor del presidencialismo con lo mejor del parlamentarismo, la combinación puede ser peor que cualquiera de los sistemas puros, y creo que lo es. El principal problema con los sistemas semipresidenciales es que inevitablemente introducen ambigüedad sobre los poderes respectivos del presidente y del primer ministro. Simplemente no hay forma de escribir todas las reglas que puedan aclarar esta situación. Hay países, como Pakistán, en los que el eje principal de los conflictos políticos -conflictos que en muchas ocasiones se han tornado sangrientos- ha sido entre presidentes y primeros ministros. En muchos otros países, estos conflictos surgen de vez en cuando y nadie sabe cómo resolverlos. Sólo un ejemplo. En mi país natal, Polonia, la Constitución dice que el presidente tiene el poder de designar a los ministros de Relaciones Exteriores, Defensa y del Interior. Lech Walesa, que era el presidente, interpretó esta cláusula en el sentido de que también podía remover a esos ministros, y despidió a los tres. Pero el primer ministro sostenía que “designar” no implica “remover”. El conflicto fue tan agudo que hubo rumores de un ‘Golpe de Estado’. Además, como muestra la experiencia francesa, los sistemas semipresidenciales vacilan entre presidencialismo y parlamentarismo dependiendo de los resultados de una elección. Si el partido del presidente tiene una mayoría en el parlamento, el sistema es presidencial y el primer ministro no es más que un jefe de Gabinete del presidente. Si el partido de Oposición al presidente tiene la mayoría, el presidente pasa la mayor parte de su tiempo conspirando para socavar al primer ministro y el resto del tiempo corta listones.
Los principales partidos mexicanos han planteado una revisión profunda de la estructura y
funcionamiento del sistema presidencial mexicano. Cada uno plantea una alternativa distinta. El PAN pide ajustes al sistema presidencial para que funcione mejor. El PRI y el PRD piden la parlamentarización del sistema presidencial. ¿Experimentar con un modelo como éste es un riesgo para México?
Puedo ver que existe una necesidad de reforma de instituciones en México. La Presidencia mexicana es muy débil, hasta donde tengo entendido la más débil de Latinoamérica. Este sistema funcionaba cuando el PRI controlaba todas las instituciones, pero la debilidad de la Presidencia se hizo evidente con la transición. También puedo ver por qué las propuestas van en diferentes direcciones. Una es para fortalecer las prerrogativas legislativas del presidente. En Brasil, el presidente tiene toda clase de instrumentos institucionales para hacer que su agenda legislativa prevalezca aun cuando él no goce de una mayoría en el Congreso. La otra dirección es hacer al Gobierno dependiente de una mayoría en el Congreso. Pero yo temería una parlamentarización “a medias”. Una razón es la ambigüedad que mencioné anteriormente. Pero otra es que alguien tiene que ser capaz de gobernar. Poderes divididos, pesos y contrapesos y mecanismos de rendición de cuentas son instrumentos efectivos para prevenir abusos del ejecutivo. Pero si todos se vigilan entre sí todo el tiempo, nadie puede lograr cosas positivas. Sería bueno saber qué clase de sistema institucional evita que los gobiernos hagan cosas que no deben hacer y al mismo tiempo los habilita para hacer lo que sí deben hacer. Pero no sabemos, y debemos errar en un camino u otro: o toleramos gobiernos que abusan del poder o toleramos gobiernos que no lo usan en lo absoluto.
En México se ha planteado introducir la figura de jefe de Gabinete. Parte de la justificación para adoptar la figura de jefe de Gabinete es que ayudaría a crear una mayoría parlamentaria
estable y por esa vía se generarían acuerdos y gobiernos más eficaces. ¿Tiene un jefe de Gabinete esta importancia?
El jefe de Gabinete es en realidad un jefe de Gabinete de presidente sin ningún apoyo autónomo en el Congreso. Un sistema semipresidencial es un sistema en el que el jefe real del Ejecutivo sirve a discreción del parlamento, no del presidente.
¿Qué es lo que se sabe sobre la combinación del sistema presidencial y el multipartidismo?
Hay una línea de argumentación que afirma que los sistemas presidenciales combinados con representación proporcional son “ingobernables”. Pero hemos hecho un análisis empírico y encontramos que las coaliciones, incluyendo coaliciones de mayoría, son casi tan frecuentes en sistemas presidenciales, incluso los multipartidistas, como en los parlamentarios.
Para un sistema presidencial como el mexicano, ¿qué reformas institucionales se podrían plantear para que mejore su funcionamiento?
Mientras el sistema siga siendo presidencial, me parece que hay dos aspectos que deben ser discutidos. El sistema electoral es uno. Un sistema más mayoritario es menos propenso a generar gobiernos divididos: gobiernos en los que el partido del presidente no tiene mayoría en el Congreso. Pero se debe ser cuidadoso porque un sistema más mayoritario puede dejar sin representación a grupos políticos importantes, que entonces no tendrán más alternativa que actuar fuera del marco institucional. El segundo aspecto son las prerrogativas legislativas del presidente. En un sistema con representación proporcional de listas abiertas en el que los partidos son fragmentados e inestables, un presidente con un fuerte control de la agenda puede hacer acuerdos a largo plazo con los líderes de los partidos y gobernar efectivamente.
¿Qué tanto éxito tienen las reformas institucionales que se aprueban por necesidades coyunturales? El PRI y el PRD quieren debilitar al Poder Ejecutivo porque hoy son Oposición, mientras que Calderón tiene la tentación a ceder a las peticiones de PRI y PRD a cambio de la aprobación de reformas estructurales.
Una vez más, me parece que debilitar la Presidencia sería un error, a menos que sea abolida por completo, y el sistema se vuelva puramente parlamentario, lo cual no creo que sea posible. No quiero comentar sobre la política partidista mexicana, pero me parece que la Oposición es muy impaciente. Un día el PRI o el PRD ganarán la Presidencia y estoy seguro de que preferirán una Presidencia que tenga algo de poder mientras estén en el Gobierno. La alternancia de partidos en una Presidencia fuerte es mejor que una lucha permanente entre un presidente débil, un primer ministro débil y un Congreso débil. La mayor virtud de la democracia es que permite a las fuerzas políticas pensar en el futuro, en términos intertemporales: la Oposición de hoy tiene la oportunidad de convertirse en el Gobierno de mañana. Por lo tanto, por su propio interés, todas las fuerzas políticas deberían pensar en la clase de instituciones que querrían no sólo cuando son Oposición sino cuando estén en el poder.
